CASOPIS REPUBLICKE AGENCIJE ZA TELEKOMUNIKACIJE

SADRŽAJ

U ovom radu prikazan je pravni okvir koji uređuje osnivanje i rad samostalnih regulatornih tela u Republici Srbiji, kao i pravni položaj takvih tela u okviru sistema državnih organa Republike Srbije. Objašnjen je nastanak samostalnih regulatornih tela kao novog organizacionog oblika u sistemu državnih organa, a u najkraćim crtama dati su primeri iz prakse osnivanja takvih tela u drugim državama. Prikazan je i objašnjen ustavni osnov za osnivanje i rad samostalnih regulatornih tela u Srbiji. Osim toga, ukazano je na pravne praznine i nedorečenosti pojedinih propisa koji uređuju pravni položaj i rad samostalnih regulatornih tela i dat je osvrt na ulogu i značaj koji bi samostalna regulatorna tela trebalo da imaju u našoj državi.

KLJUČNE REČI: pravni okvir, samostalna regulatorna tela, poslovi državne uprave, nezavisnost, samostalnost.

1. UVOD

Uopšteno posmatrano, samostalna regulatorna tela su institucije svojstvene anglosaksonskim državama, čije su osnivanje, uvođenje i rad, u poslednjih nekoliko decenija prihvatile i države evropskog kontinentalnog pravnog sistema. U tim državama, pravni status samostalnih regulatornih tela je propisima (zakonima i podzakonskim opštim pravnim aktima) čvrsto i precizno određen, a njihovo postojanje i funkcionisanje ustalilo se kao neminovnost modernog načina vršenja javnih ovlašćenja. Takođe, u državama koje se nalaze u procesu tranzicije, postojanje i rad samostalnih regulatornih tela se ustalio i razvio, iako postojanje samostalnih regulatornih tela u tim državama ima istoriju dugu jedva desetak godina.

Nesporna je činjenica da usled niza okolnosti, Republika Srbija, u odnosu na većinu preostalih tranzicionih država centralne i istočne Evrope, znatno kasni sa osnivanjem odgovarajuće mreže nezavisnih regulatornih tela. Imajući u vidu kompleksnost zadatka osnivanja tih tela, složenost njihovog postupnog uvođenja u naš pravni sistem i stvaranja povoljnog ambijenta za njihov pravilan rad, neophodno je na terorijsko-pravnom nivou sagledati pojam nezavisnog regulatornog tela i razloge iz kojih takva tela nastaju u modernim državama i njihovim pravnim sistemima. Time će se stvoriti osnova i mogućnost za valjano određivanje statusno-pravnog položaja samostalnih regulatornih tela koja postoje u Republici Srbiji i sagledati pravac u kome treba tumačiti sadržinu postojećih pravnih normi koje uređuju njihov rad.

Većina država članica Evropske unije (EU) stekla je u tom pogledu dugotrajnu i obimnu praksu i iskustva, razvijajući tzv. nedržavne subjekte uprave – tj. organizacije izvan organa državne uprave u užem smislu reči. Procesom modernizacije sistema državne uprave došlo se do toga da se na regulatorne i druge agencije postepeno prenose oni poslovi organa državne uprave koji mogu bolje, brže i jevtinije da se obavljaju izvan njih, što istovremeno doprinosi rasterećenju rada organa državne uprave.[2] Sa druge strane, time se izlazi u susret potrebi za nezavisnom regulacijom, tj. upravljanjem nekim područjem koje je nezavisno od kratkoročnih političkih pretenzija oličenih u Vladi i ministarstvima, naravno, bez posezanja u dugoročna politička usmerenja i pravce strateškog razvoja države. Izmeštanjem pojedinih poslova izvan organa državne uprave povećava se i ubrzava prilagođenost pružanja usluga korisnicima usluga (građanima i privrednim subjektima – pravnim licima), što je od izuzetnog značaja jer može da uveća racionalnije i efikasnije zadovoljavanje njihovih potreba, a istovremenopojača nadzor javnosti nad kvalitetom i stručnošću rada državnog aparata.

2. PRAKSA DRUGIH DRŽAVA - PREDUSLOV ZA RAZUMEVANJE ULOGE SAMOSTALNIH REGULATORNIH TELA U SRBIJI

Da bi se razumela i opravdala potreba za postojanjem i radom samostalnih regulatornih tela u Srbiji, neophodno je, barem u najkraćim crtama, prikazati i sagledati razloge iz kojih su druge države osnovale takva tela.

U Velikoj Britaniji samostalna regulatorna tela nastala su kao rezultat potrebe da se određene aktivnosti države obavljaju nezavisno od centralne vlade i bez direktne političke kontrole vlade. Po svom pravnom statusu, u toj državi, regulatorna tela pripadaju grupi tzv. ne-departmanskih javnih tela (non-departmental public bodies), koja su veoma raznolika po svojoj prirodi i funkcijama koje obavljaju, tako da ih je prilično teško definisati.[3] Regulatorna tela se osnivaju od strane vlade i imaju svoje nezavisne budžete i sopstveno osoblje koje ne pripada vladinom službeničkom sistemu. Rukovodstvo regulatornih tela postavlja vlada na određeni vremenski period i ono je za svoj rad odgovorno resornim ministarstvima, a ne parlamentu, čime se umanjuje nezavisnost i javna odgovornost ovih tela za njihov rad. Da bi se prevazišle kritike o politizaciji i nedostatku odgovornosti u radu regulatornih tela, u Britaniji su uvedeni obavezni javni konkursi za izbor rukovodstva regulatornih tela, čime se jača transparentnost u izboru rukovodstva i profesionalnost rada regulatornih tela.

U Sjedinjenim Američkim Državama, nezavisne regulatorne agencije (independent regulatory agencies) imaju prilično visok stepen nezavisnosti. One ne pripadaju nijednom upravnom resoru, niti se nalaze pod direktnom kontrolom predsednika države ili starešine određenog resora. Zajedničke osobine regulatornih agencija SAD-a su da:

·se na njihovom čelu nalazi grupa rukovodilaca (a ne jedan starešina),

·najviše prosta većina kolektivnog organa upravljanja može biti iz jedne političke partije,

·se članovi kolektivnog organa upravljanja postavljaju od strane predsednika države (na osnovu mišljenja i uz odobrenje Senata) na tačno određen period,

·članovi kolektivnog organa upravljanja mogu biti razrešeni sa te pozicije samo u slučaju postojanja jasnog razloga (cause), za razliku od većine službenika u okviru izvršne vlasti, koji se nalaze na ,,usluzi“ predsedniku države.

Činjenica da se na čelu samostalnih regulatornih agencija u SAD-u nalazi kolektivni organ upravljanja (bar nekoliko lica, a najčešće i više od pet lica), otežava političku kontrolu predsedniku države. Takođe, nemogućnost predsednika da smenjuje lica na čelu nezavisnih agencija (osim u tačno određenim slučajevima nezakonitog rada i zanemarivanja osnovnih dužnosti) otežava mogućnost uticaja na njihov rad. Najzad, pravilo da najviše prosta većina rukovodilaca agencije može pripadati jednoj političkoj partiji, obezbeđuje prisustvo određenog broja članova rukovodstva iz njemu konkurentne stranke i time bitno ograničava predsednika u imenovanju novih članova regulatornih tela.

U Francuskoj su samostalna regulatorna tela počela da se osnivaju i rade tokom sedamdesetih godina XX veka, a njihov pravni položaj ni do danas nije jasno (nedvosmisleno) definisan zakonom, kao ni u sudskoj praksi. Prema tumačenju Državnog saveta - samostalna regulatorna tela predstavljaju regulatorne organizacije koji rade u ime države, imaju javna ovlašćenja, ali ne zavise od vlade. Uprkos činjenici da susastavni deo državnog aparata, francuska regulatorna tela su samostalna u smislu da su izuzeta iz hijerarhije organa izvršne vlasti. Francuska država je zauzela stav da su samostalna regulatorna tela politički i organizaciono nezavisna, kako bi se osigurala stručnost,kredibilitet i legitimitet tih organizacija koje vrše poslove u ,,osetljivim’’ oblastima društvenog života. Iako su rukovodioci samostalnih regulatornih tela uglavnom imenovani dekretom predsednika Republike, oni se deklarišu kao nezavisni i samostalni. Način rada organa upravljanja takvih tela je u najvećem broju slučajevakolegijalan, iako ima i primera da radom samostalnog regulatornog tela rukovodi, i u javnosti ga predstavlja, samo jedna osoba. U Francuskoj je u poslednjih dvadesetak godina udvostručen broj oblasti u kojima rade samostalna regulatorna tela (npr. oblasti ekonomije, javnih finansija, javnog informisanja, elektronskih medija i telekomunikacija). Vredan pažnje je primer da samostalno regulatorno telo koje je u Francuskoj nadležno za oblast telekomunikacija, na svom čelu kao organ upravljanja ima kolegijum čije članove biraju predsednik Republike, predsednik Senata i predsednik Nacionalne skupštine.

3. USTAVNI OSNOV ZA OSNIVANJE SAMOSTALNIH REGULATORNIH TELA U SRBIJI

Slično Agenciji za energetiku, članom 6. Zakona o radiodifuziji[10], osnovana je Republička radiodifuzna agencija (RRA) kao samostalna, odnosno nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja, u skladu sa tim zakonom i propisima donetim na osnovu tog zakona. Stavom 2. istog člana Zakona, propisano je da je Agencija samostalni pravni subjekt i da je funkcionalno nezavisna od bilo kog državnog organa, kao i od svih organizacija i lica koja se bave delatnošću proizvodnje i emitovanja radijskih i televizijskih programa i/ili sa njom povezanim delatnostima.

Na potpuno isti način, članom 7. Zakona o telekomunikacijama osnovana je Republička agencija za telekomunikacije (RATEL) kao samostalna, odnosno nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja, u skladu sa tim zakonom i propisima donetim na osnovu tog zakona. Takođe je propisano da je Agencija samostalni pravni subjekt i da je funkcionalno nezavisna od bilo kog državnog organa, kao i od svih organizacija i lica koja se bave telekomunikacionim mrežama, sredstvima ili uslugama.

Primera samostalnih regulatornih i kontrolnih tela osnovanih posebnim zakonima u Republici Srbiji ima još mnogo, a uopšteno posmatrano, može se reći da u tu kategoriju spadaju još: Komisija za zaštitu konkurencije, Državna revizorska institucija i Komisija za hartije od vrednosti.

U odnosu na sve do sada navedeno, treba uzeti u obzir da Ustav Republike Srbije u petom delu koji nosi naziv ,,Uređenje vlasti’’, u odeljku 4. koji se odnosi na državnu upravu, članom 137. uređuje i pitanje poveravanja javnih ovlašćenja. Član 137. stav 4. Ustava predviđa da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima. Sagledavanjem takve sadržine ustavne norme nameće se pitanje, da li na primer, Agencija za energetiku, Republička radiodifuzna agencija i Republička agencija za telekomunikacije, pripadaju kategoriji posebnih organa preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija, kako je to propisao Ustav, ili su te agencije neki drugi organizaciono-pravni oblik kome je kao samostalnim regulatornim telima, na osnovu sektorskih zakona, poveren određen skup javnih ovlašćenja.

U slučaju RRA i RATEL, prvo pitanje koje se nameće jeste kakva je razlika između ustavne kategorije „posebnog organa preko kojeg se ostvaruje regulatorna funkcija“ i zakonske kategorije „samostalne, odnosno nezavisne organizacije koja vrši javna ovlašćenja?“ Ustavna odredba naglašava samo posebnost organa, ali ne i njegovu samostalnost i nezavisnost od drugih organa izvršne i ostalih grana vlasti, dok odredbe Zakona o radiodifuziji i Zakona o telekomunikacijama naglašavaju samostalnost i nezavisnost organizacija koje vrše pojedina, zakonom propisana, javna ovlašćenja u odnosu na sve druge državne organe i tela. U svakom slučaju, iako bi s obzirom na terminološku razliku između organa i organizacije, mogla da se ustanovi određena različitost između navedene ustavne kategorije i navedene zakonske kategorije, čini se da je mnogo bitnije konstatovati da uspostavljanje izričite samostalnosti i nezavisnosti organizacije koja vrši javna ovlašćenja na osnovu odredaba posebnog zakona, u ovom slučaju Zakona o radiodifuziji i Zakona o telekomunikacijama, nije u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije.

U slučaju Agencije za energetiku, stanje je znatno jasnije pošto član 10. Zakona o energetici propisuje da je AE osnovana kao regulatorno telo za obavljanje zakonom definisanih poslova. Već na prvi pogled, očigledno je da ni u jezičkom smislu ne postoji značajnija razlika između ustavne kategorije „posebnog organa preko kojeg se ostvaruje regulatorna funkcija“ i zakonske kategorije „regulatorno telo“. Sasvim logično zvuči da se „regulatorno telo“ podvodi pod širi ustavni pojam „posebnog organa preko kojeg se ostvaruje regulatorna funkcija“.

Međutim, zauzimanje prethodno navedenog stava o tome da Ustav omogućava osnivanje samostalnih regulatornih tela u Republici Srbiji, ne daje dovoljno jasnu i preciznu sliku o tome kakav je pravni status samostalnih regulatornih tela i koji pozitivni propisi se primenjuju na rad tih tela. Čini se nespornim da u postupcima koje sprovode, samostalna regulatorna tela, po pravilu, bilo shodno, bilo neposredno, primenjuju odredbe Zakona o opštem upravnom postupku[11]. Usled toga se njihove odluke mogu osporiti u upravnom sporu[12], što ne znači da su one organi državne uprave.

Kao posledica nedorečenosti pojedinih zakona, ali i želje predstavnika političkih partija da u praksi umanje nezavisnost i samostalnost samostalnih regulatornih tela i učine ih zavisnim od drugih organa izvršne vlasti, proteklih godina bilo je dosta nedoumica i postavljanja pitanja kao što su:

1.Da li su samostalna regulatorna tela organi državne uprave?

2.Da li su samostalna regulatorna tela javne agencije i da li se odredbe Zakona o javnim agencijama[13] primenjuju na takva tela?

3.Da li su zaposleni u samostalnim regulatornim telima državni službenici, što povlači primenu Zakona o državnim službenicima[14], ili se na njihova prava i obaveze iz radnog odnosa primenjuje Zakon o radu[15]?

4.Da li su samostalna regulatorna tela finansijski nezavisne institucije, ili imaju status direktnog ili indirektnog budžetskog korisnika?

Odgovori na prethodno postavljena pitanja dovode do konačnog zaključka o statusno-pravnom položaju samostalnih regulatornih tela u pravnom sistemu Republike Srbije i do zaključka o mestu tih tela u sistemu organa vlasti Republike Srbije.

4. POLOŽAJ SAMOSTALNIH REGULATORNIH TELA U SISTEMU ORGANA VLASTI REPUBLIKE SRBIJE

Zakon o državnoj upravi[16] članom 1. stavom 2. propisao je da državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije, čiji je zajednički naziv organi državne uprave. Takođe, članom 3. istog Zakona propisano je da rad organa državne uprave podleže nadzoru Vlade. Poređenjem navedenih rešenja iz Zakona o državnoj upravi sa sadržinom relevantinih članova Zakona o energetici, Zakona o radiodifuziji i Zakona o telekomunikacijama postaje očigledno da AE, RRA i RATEL ni po nazivu, a ni po svojoj suštini, nisu organ državne uprave.

Do eventualne zabune može da dođe zbog toga što Zakon o državnoj upravi kao organe državne uprave pominje i posebne organizacije, dok sličan termin koriste Zakon o radiodifuziji i Zakon o telekomunikacijama koristeći za ta regulatorna tela reči: „samostalna, odnosno nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja“. Međutim, znak jednakosti ne može se povući između posebne organizacije kao organizacionog oblika organa državne uprave i samostalne, odnosno nezavisne organizacije kakve su RRA i RATEL. Njihova sličnost ogleda se u tome što se i jedan i drugi organizacioni oblik obrazuju tj. osnivaju Zakonom, a osnovna i suštinska razlika je u tome da rad posebne organizacije kao organa državne uprave podleže nadzoru Vlade, dok to nije slučaj sa AE, RRA i RATEL koje su, svaka na osnovu odredaba posebnog zakona osnovane kao samostalni pravni subjekti, funkcionalno nezavisni od bilo kog državnog organa.

Kada je reč o organizacionim oblicima o kojima govori Zakon o državnoj upravi, jasno je da AE, RRA i RATEL nisu posebne organizacije u smislu posebnog oblika organa državne uprave, već se kao organizacioni oblik, smisaono podvode pod sasvim drugu kategoriju organizacije koja se pominje u članu 4. Zakona o državnoj upravi. Taj član Zakona propisuje mogućnost poveravanja poslova državne uprave na taj način što predviđa da se: „pojedini poslovi državne uprave zakonom mogu poveriti autonomnim pokrajinama, opštinama, gradovima i gradu Beogradu, javnim preduzećima, ustanovama, javnim agencijama i drugim organizacijama“. Sve navedene subjekte Zakon o državnoj upravi obuhvata i zajedničkim nazivom „imaoci javnih ovlašćenja“. Očigledno je da su AE, RRA i RATEL imaoci javnih ovlašćenja i da pripadaju kategoriji „drugih organizacija“ kojima se zakonom mogu poveriti pojedini poslovi državne uprave. Činjenica da AE, RRA i RATEL pripadaju kategoriji „drugih organizacija“ iz člana 4. Zakona o državnoj upravi, takođe nedvosmisleno govori o tome da te agencije nisu organi državne uprave.

Potreba za davanjem odgovora na pitanje da li su AE, RRA i RATEL javne agencije i da li se odredbe Zakona o javnimagencijama primenjuju na ta samostalna regulatorna tela, nastaje već zbog samog naziva tih tela. Upotreba reči ,,agencija’’ u nazivu AE, RRA i RATEL sugeriše na to da je reč o organizaciono-pravnim oblicima čije osnivanje i rad uređuje Zakon o javnim agencijama[17]. Osim po nazivu, AE, RRA i RATEL su slični javnim agencijama i po tome što, kao i javne agencije spadaju u kategoriju imalaca javnih ovlašćenja, tj. predstavljaju organizaciono-pravne oblike kojima se zakonom mogu poveriti pojedini poslovi državne uprave. Međutim, iako su u smislu mogućnosti poveravanja pojedinih poslova državne uprave, navedena regulatorna tela identična javnim agencijama, ona ne spadaju u kategoriju javnih agencija, već u kategoriju „drugih organizacija“ koje pominje član 4. Zakona o državnoj upravi.

Različitost položaja koji u pravnom sistemu Republike Srbije imaju javne agencije sa jedne strane, i samostalna regulatorna tela sa druge strane, uslovljen je time što je u skladu sa Zakonom o javnim agencijama osnivač takvih agencija Vlada Republike Srbije koja je ujedno i vršilac prava osnivača u ime Republike Srbije, dok su na primer, AE, RRA i RATEL osnovane posebnim zakonom kao samostalne agencije koje su u funkcionalnom smislu nezavisne od svih drugih državnih organa.

Iako se različitost između organizaciono-pravnog oblika javne agencije i organizaciono-pravnog oblika samostalnog regulatornog tela može ustanoviti po osnovu razlika propisanih za postupak njihovog osnivanja i postupak imenovanja, tj. izbora organa upravljanja i rukovođenja tih pravnih entiteta, dodatnu dilemu o njihovoj različitosti izaziva način na koji je članom 1. Zakona o javnim agencijama određen pojam javne agencije. Član 1. stav 1. Zakona o javnim agencijama predviđa da je javna agencija organizacija koja se osniva za razvojne, stručne ili regulatorne poslove od opšteg interesa dok stav 2. istog člana Zakona propisuje da se posebnim zakonom mogu, shodno svrsi javne agencije, pojedina pitanja položaja javne agencije urediti drukčije nego tim zakonom. Time je otvoreno pitanje da li su AE, RRA i RATEL, koje imaju naziv agencije, i koje su osnovane radi vršenja regulatornih poslova, u stvari javne agencije, kojima je shodno njihovoj svrsi, pojedinim zakonom (npr. Zakonom o energetici, Zakonom o radiodifuziji, ili Zakonom o telekomunikacijama), određeni broj pitanja u vezi sa njihovim pravnim položajem uređen drugačije nego Zakonom o javnim agencijama. Nesporno je da su prethodno nabrojanim sektorskim zakonima, određena, značajna i brojna pitanja u vezi sa pravnim položajem samostalnih regulatornih tela, uređena drugačije nego Zakonom o javnim agencijama. Međutim, te različitosti su po obimu i suštini toliko velike, da se AE, RRA i RATEL ne mogu smatrati javnim agencijama, nego isključivo nekim drugim, specifičnim organizacijama, koje u stvari predstavljaju nezavisna regulatorna tela u sistemu državnih organa Republike Srbije.

Najveća razlika u odnosu na javne agencije naglašena je u svakom od pomenuta tri sektorska zakona u okviru odgovarajućih članova. Tako je odredbom člana 7. stava 1. Zakona o telekomunikacijama naglašeno da se RATEL osniva kao samostalna, odnosno nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja, u skladu sa Zakonom o telekomunikacijama i propisima koji su doneti na osnovu tog Zakona. Dodatno utemeljenje stava da RATEL ne predstavlja javnu agenciju nalazi se i u činjenici da je Republički sekretarijat za zakonodavstvo 26. septembra 2005. godine pripremio zvanično mišljenje u vezi sa određivanjem pravnog položaja RATEL-a. U tom dokumentu zauzet je stav da je RATEL organizacija sui generis, tzv. regulatorno telo na koje se ne mogu primeniti propisi o javnim agencijama, već samo opšti propisi koji uređuju pojedine oblasti (npr. Zakon o radu ako je u pitanju položaj zaposlenih u RATEL-u).

Gotovo identičnu formulaciju onoj koja se nalazi u članu 7. stavu 1. Zakona o telekomunikacijama sadrži član 6. Zakona o radiodifuziji u kome je napisano da se osniva RRA kao samostalna, odnosno nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja, u skladu sa Zakonom o radiodifuziji i propisima donetim na osnovu tog zakona. Suštinski identičnu, a jezički sličnu sadržinu ima i član 10. Zakona o energetici.

Iako je sigurno da kvalifikacija AE, RRA i RATEL kao organizacija sui generis nije netačna, problematična je zbog toga što nije dovoljno određena. Do toga je došlo zbog činjenice da ni jedan propis Republike Srbije nije definisao pojam nezavisnih/samostalnih regulatornih tela i nije načelno uredio njihov rad.[18] Zbog toga, kao nešto što je još uvek novo i nedovoljno pravno određeno, samostalna regulatorna tela u Republici Srbiji, formalno mogu biti okarakterisana kao organizacije sui generis.

Do tako neodređene statusno-pravne situacije, kada je reč o AE, RRA i RATEL, došlo je usled činjenice da su Zakon o energetici, Zakon o radiodifuziji i Zakon o telekomunikacijama doneti 2003. i 2004. godine, u vreme važenja zastarelog ustava iz 1990. godine, zatim, da su novi propisi koji uređuju rad organa državne uprave doneti tokom 2005. godine, u isto vreme kada je donet i Zakon o javnim agencijama. Iz toga se nedvosmisleno vidi da su AE, RRA i RATEL, od samog nastanka, u svojoj suštini, samostalna regulatorna tela koja su nastala pre donošenja novih propisa koji uređuju sistem državne uprave u Republici Srbiji. Usled toga, ta tela skoro već četiri godine predstavljaju specifičan organizacioni oblik, sasvim nov u pravnom sistemu Republike Srbije.

Odredbe koje o AE, RRA i RATEL kao samostalnim regulatornim telima sadrže Zakon o energetici, Zakon o radiodifuziji i Zakon o telekomunikacijama, nisu dovoljno sveobuhvatne i precizne kada je reč o statusu tih organizacija kao samostalnih regulatornih tela. Bilo bi sasvim logično, da poseban zakon uredi način osnivanja, pravni položaj i rad samostalnih regulatornih tela u Republici Srbiji, a da odredbe koje trenutno sadrže Zakon o energetici, Zakon o radiodifuziji i Zakon o telekomunikacijama, predstavljaju samo detaljnu razradu opštih odredaba iz zakona koji definiše samostalna regulatorna tela.

Činjenica da AE, RRA i RATEL ne predstavljaju javne agencije u smislu organizaciono-pravnog oblika čiji rad uređuje Zakon o javnim agencijama, predstavlja dodatnu potvrdu da je reč o samostalnim regulatornim telima kao posebnim pravnim licima javnog prava.

Odgovor na pitanje da li su zaposleni u samostalnim regulatornim telima državni službenici posredno je dat već zauzimanjem stava da samostalna regulatorna tela ne predstavljaju organe državne uprave, tj. da ne pripadaju ni jednoj od postojećih vrsta državnih organa u Republici Srbiji.

Tako na primer, AE, RRA i RATEL jesu samostalne, odnosno nezavisne organizacije, koje imaju svojstvo posebnih pravnih lica javnog prava, a njihovi zaposleni ne mogu se smatrati državnim službenicima. Zaposleni u samostalnim regulatornim telima ne odgovaraju pojmu državnog službenika koji je članom 2. Zakona o državnim službenicima određen na sledeći način: ,,Državni službenik je lice čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave, sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština ili s njima povezanih opštih pravnih, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova’’. Zbog toga se u vezi sa svim pravima, obavezama i odgovornostima koje nastanu za zaposlene u samostalnim regulatornim telima po osnovu rada, primenjuje Zakon o radu kao opšti propis iz te oblasti.

I odgovor na pitanje da li su samostalna regulatorna tela finansijski nezavisne institucije je potvrdan, ali navođenje činjenica i objašnjenja na kojima se zasniva takav stav, značajno prevazilazi obim primeren radu ovog tipa, tako da se ovom prilikom o tom pitanju neće detaljnije raspravljati.

5. ZAKLJUČAK

Samostalna regulatorna tela u pravnom sistemu Republike Srbije još uvek predstavljaju nedovoljno razvijen organizacioni i statusno-pravi oblik imalaca javnih ovlašćenja. U svakodnevnom radu, a pre svega pri vršenju svojih redovnih poslova, samostalna regulatorna tela Republike Srbije se suočavaju sa mnogobrojnim problemima, koji su delom posledica njihovog parcijalno i neprecizno uređenog pravnog statusa, a delom posledica činjenice da političari kao nosioci izvršne vlasti, sa podozrenjem gledaju na osnivanje i rad stručnih – samostalnih i nezavisnih vršilaca javnih ovlašćenja.

Jedan od primera mnogobrojnih problema sa kojima se suočavaju samostalna regulatorna tela u Srbiji jeste činjenica da izbor organa upravljanja tih tela, često kasni u odnosu na rokove propisane zakonima kojima su ta tela osnovana. Osim toga, jednom broju tih tela država još uvek nije pružila (obezbedila) osnovne tehničke i materijalne preduslove za samostalan i nezavisan rad, a kao najčešći problemi takve prirode, u praksi se pojavljuju nedostatak adekvatnih prostorija za rad, nedostatak opreme, nedostatak zaposlenih (pogotovo nedostatak stručnjaka sa specijalizovanim znanjima) i faktičke prepreke pri otvaranju posebnog bankarskog računa kod poslovnih banaka.

Samostalna regulatorna tela Republike Srbije kao samostalne, odnosno nezavisne organizacije koje imaju svojstvo posebnih pravnih lica javnog prava i koje su kao takve u potpunosti funkcionalno i finansijski nezavisne od svih državnih organa, iziskuju da njihov pravni položaj bude znatno detaljnije uređen zakonskim odredbama u odnosu na stanje koje trenutno postoji. Po okončanju neke buduće uporednopravne analize propisa i prakse evropskih država u oblasti regulisanja organizaciono-pravnog statusa nezavisnih regulatornih tela, koja treba da prethodi izradi novih propisa u Republici Srbiji, posebnu pažnju treba posvetiti izboru primerenih rešenja koja će biti preneta u konkretan zakonski tekst. Kada je reč o korišćenju iskustava drugih država, a pogotovo ako je reč o korišćenju iskustava zemalja u tranziciji, treba biti izuzetno obazriv, i ne samo pažljivo, već i kritički napraviti izbor zemlje, odnosno većeg broja zemalja čija će se iskustva koristiti i preneti u propise Republike Srbije. Samo takvim načinom rada pri izmeni postojećih propisa, ili pri izradi i donošenju novih propisa koji će urediti rad samostalnih regulatornih tela, može biti ostvaren značajan napredak.

Literatura

1.D.Šuput: „Republička agencija za telekomunikacije – primer nedorečenog statusno-pravnog položaja samostalnog regulatornog tela u pravnom sistemu Republike Srbije“, Pravni život. Časopis za pravnu teoriju i praksu, t2, 10/2008, Udruženje pravnika Srbije, Beograd, 2008, str. 807-823.

2.Z.M. Balinovac, J. Damjanović: Vlada i sistem državne uprave u Republici Srbiji, DIAL, Beograd, 2006.

3.Z. M. Balinovac, J. Damjanović, Zbirka propisa o vladi, državnoj upravi i službenicima, Službeni glasnik, Beograd, 2006.

4.Izbor propisa o državnim organima, Službeni glasnik, Beograd, 2003.

5.S. Beljanski: Regulatorna i kontrolna tela u Republici Srbiji, Pregled – Republika Srbija, broj. 2/2008, Javna ustanova ,,Jugoslovenski pregled“, Beograd, 2008, str. 57-75.

Autor

Dejan Šuput je diplomirao 2001. godine na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu, potom je 2004. godine završio poslediplomske specijalističke studije ,,Menadžment javne uprave“ na Fakultetu organizacionih nauka Univerziteta u Beogradu, a 2007. godine je magistrirao na Pravnom fakultetu Univerziteta Union, na kome trenutno pohađa doktorske studije. Zaposlen je u Institutu za uporedno pravo iz Beograda kao istraživač-saradnik, a pre toga je radio u Ministarstvu saobraćaja i telekomunikacija Vlade Republike Srbije, Savetu za državnu upravu Vlade Republike Srbije i u advokatskoj kancelariji Špadijer iz Beograda. Mr Šuput je autor jedne monografije, koautor dve monografije i autor dvadeset tri naučna i stručna rada u naučnim časopisima. Direktor je Udruženja za razvoj sportskog prava Srbije, član upravnog odbora Udruženja za javnu upravu Srbije i predsednik Arbitražne komisije Sportskog saveza Srbije.