CASOPIS REPUBLICKE AGENCIJE ZA TELEKOMUNIKACIJE

Svijet je zahvaćen novom industrijskom revolucijom globalnog dometa koja će biti značajna barem u onoj mjeri koliko je bila značajna ona koja je uzrokovala rast svjetske ekonomije u protekla dva stoljeća. Ova revolucija će imati ogroman uticaj na skoro sve aspekte života. Komunikacije su u epicentru ove revolucije.

Tržište elektronskih komunikacija je sektor naprednih tehnologija, a njegove osnovne karakteristike su: razvoj tehnologija, stalno uvođenje novih usluga, konstantan razvoj poslovnih modela i snažna tendencija ka vertikalnim i horizontalnim integracijama. To je takođe sektor u kojem vladaju dominanti učesnici i bivši monopolisti, sa znatnom tržišnom snagom. Izazovi stavljeni pred regulatora ovakvog tržišta su usmjereni na uspostavljanje ravnoteže među ključnim akterima u procesu: korisnika na jednoj strani i tržišta na drugoj. Regulacija sektora komunikacija je složen i izazovan posao. U konačnici, to se svodi na zaštitu interesa korisnika na konkurentnom tržištu, jačanje konkurencije i ulazak novih sudionika.

Nagli i ubrzan tehnološki razvoj i izazovi koje predstavlja konvergencija tehnologija dovode u pitanje tradicionalne stavove u vezi sa ulogom regulatora u implementaciji strategije ujednačenog pružanja usluga. Kako se razvija konkurencija, uloga tijela za regulaciju konkurencije u sektoru komunikacija raste. Jedan od ključnih izazova jeste osiguravanje mjera za zaštitu korisnika usluga i konkurenata od nelojalne konkurencije (Slika 1.).

Regulatorna reforma je postala važna stavka politike u cijelom svijetu, kako u razvijenim zemljama tako i u zemljama u razvoju. Da bi regulatorne reforme donijele korist, regulatorni mehanizmi moraju biti transparentni, koherentni i sveobuhvatni, od uspostavljanja prikladnog institucionalnog okvira do liberalizacije industrija, zastupanja i provođenja politike konkurencije, kao i otvaranja internih i vanjskih tržišta za ulazak investicija.

Kreirajući regulatorni okvir za liberalizaciju sektora komunikacija, Evropska unija zahtijeva od svih zemalja članica da oforme regulatorna tijela koja raspolažu mehanizmima provođenja procesa liberalizacije. Ovaj pristup, koji je prvi put uveden u okviru Otvorene mreže regulatornih odredaba, odnosno Direktive 90/387/EEC, dodatno je argumentovan uvođenjem novog regulatornog okvira za elektronske komunikacije u 2002. godini. U paragrafu 11. Direktive 2002/21/EC navedeno je: „U skladu sa principima razdvajanja regulatornih od operativnih principa, zemlje članice će garanovati nezavisnost regulatornim tijelima u cilju nepristrasnog donošenja odluka”. Stoga, dajući ovlasti zemljama članicama da odluče koja će tijela imenovati regulatornim tijelima, one moraju osigurati da regulatorno tijelo ima „ispunjene preduslove u smislu odgovarajućih kadrova, eksperata i finansijskih sredstava za obavljanje regulatornih zadataka i provođenja mandata“.

Pored toga, direktive EU obavezuju regulatorna tijela da obavljaju nadležnosti nepristrasno i transparentno, a nedostatak jasno definisanih nadležnosti relevatnih ministarstava i nezavisnih regulatornih tijela mogu se odraziti negativno na ulazak novih učesnika na tržiste. Evropska komisija takođe naglašava važnost toga da regulatorna tijela raspolažu efikasnim izvršnim mjerama koje su rezultat primjene procedura praćenja primjene regulatornog okvira, uključujući mogućnost izricanja sankcija.

Neki od pokazatelja koji određuju stepen nezavisnosti su:

·veza sa nosiocima zakonodavne i izvršne vlasti (parlament, vlada, ministarstva);

·način imenovanja rukovodećeg kadra (imenovanje i princip regrutovanja osoblja);

·mogućnost samostalnog upravljanja dodjeljenim finansijskim i materijalno-tehničkim resursima, kako bi se efikasno odgovorilo na operativne zahtjeve i prioritete.

Stanje regulacije tržišta telekomunikacija i elektronskih medija u zemljama bivše SFRJ prije pojave nezavisnih regulatora bilo je obilježeno državnom kontrolom, odnosno monopolom, nepostojanjem konkurencije, nemogućnošću izbora usluge od strane korisnika, nemogućnošću uticaja na formiranje cijena usluga od stranepružaoca usluge. Regulacija se nalazila u rukama države.

S obzirom na ulogu koju su mediji imali u procesu raspada bivše Jugoslavije i u ratu nakon toga, međunarodna zajednica je smatrala da je od suštinske važnosti spriječiti da mediji masovne komunikacije ponovo padnu pod kontrolu zvaničnika vlasti ili lidera političkih stranaka. Imajući na umu ovaj cilj, kao i istovremene zahtjeve za odgovaranje na komplikovane izazove procesa liberalizacije i privatizacije sektora komunikacija širom Evrope, međunarodna zajednica je nastojala stvoriti nezavisni regulatorni autoritet, te zakonski i institucionalni okvir neophodan da se zaštiti i sačuva nezavisnost. Da bi naglasila važnost, Evropska komisija u Briselu je jasno dala do znanja da je standard nezavisnog regulatornog tijela obvezujući za sve zemlje koje sebe vide kao buduću članicu Evropske unije.

Analize drugih sličnih agencija u Evropi ističu da su glavne karakteristike regulatornog tijela (administrativno-institucionalno pozicioniranje, organizaciona struktura i status uposlenih) u direktnoj vezi sa misijom i nadležnošću datom tijelu. Međutim, u svim slučajevima, odluka da se uspostavi „treći igrač“ nadležan za regulaciju sektora i nezavisan od izvršne vlasti, ali i od tržišnih sudionika, je uobičajena praksa u Evropi i šire.

U vezi sa tipičnim regulatornim funkcijama u sektoru komunikacija u zemljama bivše Jugoslavije, uspostava regulatornih tijela rezultat je odluka da se zamijene tradicionalna administrativna tijela sa specijaliziranim organizacijama, koje su po prirodi ekspertne, efikasne i sposobne da se suprotstave pritiscima industrije i politike. Međutim, analiza pokazuje da ovakva tijela nisu naišla na iskrenu blagonaklonost vladajućih struktura, koje teško prihvataju činjenicu da elektronski mediji ne bi trebali da budu u funkciji njihovih glasnogovornika, te da država ne bi trebala da drži monopol nad profitabilnim sektorom komunikacija.

Kao što je prethodno naglašeno, da bi regulatorno tijelo bilo učinkovito u obavljanju regulatornih funkcija, ono mora biti nezavisno od političkih uticaja i industrije. Međutim, sudeći prema trenutnom stanju, nezavisnost regulatornih tijela u zemljama regiona bivše Jugoslavije je konstantno na ispitu.

Kada je Bosna i Hercegovina u pitanju, Vijeće Regulatorne agencije za komunikacije (Agencija) već godinu dana uporno i dosljedno upozorava da je nezavisnost Agencije ozbiljno narušena po dva osnova: Vijeće ministara BiH odbija da potvrdi imenovanje generalnog direktora Agencije koji je jednoglasno izabran od strane Vijeća i u skladu sa zakonskim procedurama, te da obuhvatanje Agencije Zakonom o platama i naknadama ozbiljno narušava njenu finansijsku nezavisnost.

O ovom pitanju se oglasio i zvanični Brisel, dopisom kojeg je Vijeću ministara BiH uputila gospođa Viviane Reding, Visoki komesar za audio-vizuelnu politiku Evropske komisije iz Brisela u kojem jasno upozorava da ugrožavanje nezavisnosti Agencije može dovesti u pitanje proces pridruživanja Bosne i Hercegovine u EU. Nažalost, ovo pitanje je još uvijek neriješeno, ali riješenost Vijeća Agencije kao i svih njenih uposlenika da istraju u zaštiti nezavisnosti je neupitna, što dokazuju i rezultati koje Agencija postiže na polju regulacije.

Podsjećanja radi, Agencija je započela sa radom kao projekat međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini, a 2001. godine je uspostavljena kao nezavisna državna institucija, što je bio i dio strategije međunarodne zajednice o punoj integraciji Agencije u domaći zakonski okvir.

I pored poteškoća u transformaciji međunarodnog regulatornog tijela u domaću državnu agenciju, proces je uspješno završen. Danas se Agencija smatra efikasnom, snažnom i značajno nezavisnom regulatornom organizacijom. Zakon o komunikacijama naglašava nezavisni status Agencije: „Agencija je funkcionalno nezavisna i neprofitna institucija sa statusom pravnog lica prema zakonima Bosne i Hercegovine. (...) Ni Vijeće ministara ni ministri kao ni neko drugo lice ni na koji način ne miješaju se u donošenje odluka Agencije u pojedinačnim slučajevima.“

Zabrinjava i primjer iz Srbije, kada se Ministarstvo za telekomunikacije i informatičko društvo (MTID) direktno umiješalo u nadležnosti Republičke agencije za telekomunikacije (RATEL) vezano za sprovođenje procesa liberalizacije u sektoru telekomunikacija. Naime, dana 12.6.2008. pomenuto ministarstvo je donijelo Rješenje po kome suspenduje Zakonom zagarantovanu samostalnost RATEL-a, tako što preuzima na „120 dana, počev od 13. juna 2008. godine, izvršenje poslova koji su povjereni Republičkoj agenciji za telekomunikacije, utvrđenih u članu 9. stav 1. Zakona o telekomunikacijama, uključujući i sva ovlašćenja predsednika i članova Upravnog odbora Republičke agencije za telekomunikacije u vršenju povjerenih poslova“. Ovim činom se izvršni organ vlasti stavio iznad zakonodavne vlasti oduzimajući ingerencije koje su RATEL-u, kao nezavisnom regulatornom tijelu, po nadležnom zakonu povjerene od strane Skupštine Republike Srbije.

Situacija nije mnogo drugačija ni u Crnoj Gori. Naime, pod pritiscima politike i industrijenašao se i direktor Agencije za telekomunikacije i poštansku djelatnost Crne Gore, koji je postao predmetom istrage za navodno nezakonitu dodjelu licenci. Istraga je prekinuta u februaru 2008. godine zbog nedostatka dokaza. Dalje, u februaru 2008, Vlada Crne Gore usvaja prijedlog Zakona o elektronskim komunikacijama, koji predviđa konstituisanje agencije za elektronske komunikacije i poštansku djelatnost, koja bi od Agencije za radio-difuzuju Crne Gore (ARD) preuzela dodjelu frekvencija. Nadležnosti Vlade, prema novom zakonu, ticale bi se donošenja strategije sektora elektronskih komunikacija, plana namjene radio-frekvencijskog spektra, odobravanja godišnjeg plana rada i finansijskog plana agencije.

Ovakvo zakonsko rješenje je pobudilo brojne reakcije i protivljenja. Savjet ARD je sa žaljenjem konstatovao da Vlada Crne Gore nije uvažila prijedloge amandmana koje je, na njen zahtjev, dostavila Agencija za radio-difuziju. Posebno je zabrinjavajuće što o ovako važnom zakonu nije organizovana javna rasprava. Time je čini se potvrđena ocjena Savjeta ARD o netransparentnosti kompletnog procesa izrade tog zakona, kojim se sistem radio-difuzije redefiniše na radikalno drugačiji način, bez valjanih argumenata, u suprotnosti sa evropskom praksom.

U Republici Hrvatskoj pak, usvojene su dopune i izmjene Zakona o elektroničkim medijima u julu 2007. godine kojim je, između ostalog, osnovna Agencija za elektroničke medije. Jedna od dopuna navodi da će na čelu Agencije za elektroničke medije biti direktor kojeg na osnovu javnog konkursa direktno imenuje Vlada, što takođe nije evropski standard.

Indikatori razvoja sektora komunikacija u svijetu ukazuju da se regulacija oblasti komunikacija direktno odražava na ukupan ekonomski rast jedne države, te da pristup širokom dijapazonu usluga koje su omogućene krajnjim korisnicima po pristupačnim cijenama, ima pozitivan uticaj na rast stepena obrazavanja svih građana.

Uspostava efikasnog regulatora nadležnog za sektor komunikacija, bilo da se radi o konvergentnom regulatornom tijelu kakvo je u Bosni i Hercegovini, ili sa odvojenim nadležnostima za elektronske medije i telekomunikacije, je racionalna odluka kako sa institucionalnog aspekta (harmonizacija sa Direktivama EU koje zahtijevaju uspostavu takvog regulatora), tako i sa aspekta tržišta (tržište komunikacija imat će koristi od efektivnog i brzog procesa liberalizacije u telekomunikacijama, kao i reorganizacije sektora emitovanja).

Složena i zahtjevna uloga „čuvara“ ekonomske regulacije u sektorima karakteriše brz tehnološki razvoj i od suštinske je važnosti za cijelu zemlju. Ova uloga ne može biti povjerena tradicionalnim organizacijama i njihovom osoblju, već „trećem tijelu“ koje će osigurati nezavisnost medija i uskladiti sektor sa najboljim evropskim praksama i standardima. Nezavisnost regulatora ne smije se uzeti zdravo za gotovo i potrebno ju je jačati, uključujući i garancije međunarodne zajednice, kako bi se osiguralo da politički pritisci ne utiču na njenu ključnu ulogu u razvoju i očuvanju integriteta sektora komunikacija.

Čini se da se sam od sebe nameće zaključak kako je u zemljama na prostoru bivše SFRJ nezavisan rad regulatornih tijela ozbiljno doveden u pitanje. Potrebno je pokrenuti mehanizme koji bi prije svega razvili svijest o značaju poštivanja nezavisnosti regulatora kako kod najviših nosilaca zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, tako i kod najviših predstavnika industrije koja se reguliše.

U tom svjetlu, prepoznaje se potreba za organizovanjem Regionalne konferencije na čijem bi se dnevnom redu našla pitanja o značaju primjene i očuvanja nezavisnosti regulatornih tijela tržišta komunikacija. Puni efekti takve jedne konferencije bi se mogli očekivati ukoliko bi visoki zvaničnici Evropske komisije i Vijeća Evrope predstavili evropsku praksu iz ove oblasti kao i sve prednosti koje ta praksa donosi ukupnom razvoju moderne države.