CASOPIS REPUBLICKE AGENCIJE ZA TELEKOMUNIKACIJE

Metodološki okvir za modeliranje politike telekomunikacija¹

Marijana Petrović, Nataša Gospić, Snežana Pejčić Tarle

SADRŽAJ

Ovaj rad se bavi politikom telekomunikacija u kontekstu teorijskog okvira i alata za proces modeliranja. U radu se najpre analiziraju dominantne karakteristike i specifičnosti sektora telekomunikacija i njihove implikacije na proces modeliranja sektorske politike. Zatim se analiziraju odabrane metode i alati za modeliranje sa aspekta njihove podobnosti za politiku sektora telekomunikacija. Na kraju rada se predlaže matrica za izbor optimalnog pristupa (alata) za modeliranje politike sektora telekomunikacija.

1. UVOD

Modeliranje politike može se definisati kao naučno-istraživačka disciplina koja podrazumeva korišćenje različitih teorijskih pristupa, kao i kvalitativnih i kvantitativnih modela i tehnika sa ciljem procene uticaja prošlosti (uzroka) i budućnosti (efekata) politike na društvo i to „svuda i u svako vreme”. Pod politikom se u ovoj definiciji podrazumevaju „teorijski ili tehnički instrumenti koji su formulisani sa ciljem da reše različite probleme koji direktno ili indirektno utiču na društvo u okviru posmatranog vremenskog perioda i geografskog područja“[1]. Sličnu definiciju daje i Moss [2, p. 8], koji se posebno bavio vezom između modeliranja sektorske politike i razvoja informaciono-komunikacionih tehnologija (u daljem tekstu IKT). On pod modeliranjem sektorske politike, u opštem smislu, podrazumeva razvoj simulacionih modela koji oslikavaju društvene procese i način na koji ti procesi utiču na rezultate (efekte) primene instrumenata i mera sektorske politike. U oba slučaja se pod modeliranjem sektorske politike podrazumeva kompleksan skup elemenata za procenu, kako po obimu tako i po sadržaju.

Uzimajući u obzir višedimenzionalnost procesa modeliranja sektorske politike, njegovu složenost, kao i prostornu i vremensku uslovljenost (zavisnost od specifičnosti, kako posmatranog vremenskog perioda, tako i lokaliteta koji se analizira), uspešnost i valjanost modeliranja sektorske politike je u bitnoj meri uslovljena izborom odgovarajućeg konkretnog metodološkog postupka za podršku procesu modeliranja. Moss [2] i Millard [3] kao ključne faktore koji određuju kvalitet modeliranja izdvajaju izbor indikatora i alata za procenu (eng. Assessment methods, pod kojima se podrazumevaju analitički postupci za kvalitativno i/ili kvantitativno ocenjivanje efekata primenjenih mera/instrumenata sektorske politike). Podobnost alata primenjenih u procesu modeliranja sektorske politike se, najjednostavnije rečeno, odnosi na njihovu mogućnost da pokažu rezultate i uticaj te politike, kao i performanse sektora (oblasti) za koji se politika kreira. Pri tome treba imati u vidu da opredeljenje za primenu seta indikatora i pratećeg analitičkog postupka ne znači i striktno opredeljenje za kvantitativni pristup u modeliranju. Postoji niz kvalitativnih postupaka za procenu koji se koriste, kao i težnja da svaka vizuelizacija kvantitativnih rezultata ocene bude praćena odgovarajućim kvalitativnim deskripcijama. U suštini, to je posledica činjenice da rezultat modeliranja politike ima formu strateških ciljeva, opredeljenja i principa koji se tek kasnije precizno i kvantitativno određuju (formulišu) kroz akcione planove. Može se reći da je svrha modeliranja da unese jasnoću i preciznost u politiku. Millard [3] vidi IKT kao oblast sa najviše inovacija i napretka u modeliranju sektorske politike, a oblast regulative u telekomunikacijama kao „riznicu“ dobrih praksi.

U radu se najpre analiziraju teorijski okvir za modeliranje politike sektora telekomunikacija, a zatim i konkretni alati koji se koriste u procesu modeliranja.

2. NOVAPARADIGMA POLITIKE SEKTORA TELEKOMUNIKACIJA I IMPLIKACIJE NA PROCES MODELIRANJA

Intenzivan razvoj IKT i njihova tesna veza sa regulatornim, ekonomskim i društvenim aspektima učinili su da telekomunikacije postanu višedimenzionalna oblast istraživanja koja zahteva multidisciplinaran pristup. Pored razvoja tehnike i tehnologije, od politike telekomunikacija očekuje se da bude vodeći faktor kako ubrzanog razvoja samog sektora telekomunikacija, tako i ukupnog ekonomskog rasta, kroz generisanje pozitivnih efekata i izgradnju informacionog društva [4]. Možemo reći da u sektoru telekomunikacija, uz konvergenciju u tehničkom i tehnološkom smislu, i sama sektorska politika prolazi kroz svojevrstan i specifičan proces konvergencije koji zahteva inovativan pristup njenom modeliranju. Ovde je važno istaći da se sa stanovišta društvenih nauka pod konvergencijom politike podrazumeva tendencija različitih društava da se slično razvijaju, da imaju iste strukture, procese i performanse. Uckan [5] izdvaja dve glavne karakteristike relevantne za kreiranje politike telekomunikacija u savremenim okvirima: konvergenciju i interakciju sektorske politike.

2.1. Konvergencija sektorske politike

U osnovi, konvergencija podrazumeva spajanje nekada nezavisnih medija za komunikaciju u digitalnom dobu. Iako su tehnološke inovacije polazna tačka procesa konvergencije, implikacije ovog procesa mogu biti viđene kroz [6]:

1) konvergenciju servisa (prepoznatljiva i kao eng. „multi play“) – pružanje različitih servisa putem jedne zajedničke mreže;

2) konvergenciju mreža –zajednički standard omogućava povezivanje nekoliko tipova mreža;

3) konvergenciju operatora – saradnja, spajanje i akvizicija različitih poslovnih entiteta koji pružaju servise.

Procesi konvergencije su doveli i do usložnjavanja u oblasti politike telekomunikacija (možemo reći do konvergencije same politike). Pod tim podrazumevamo širenje domena delovanja sektorske politike i njenu regionalnu i globalnu harmonizaciju. Posledica je i preklapanje nadležnosti, što najbolje ilustruju promene u telekomunikacionoj regulativi Evropske Unije. Posle revizije Regulatornog okvira, koja je započela 1999. godine, Politika telekomunikacija prerasla je u Politiku elektronskih komunikacija (Direktive 2002/77² i Direktive 2002/21³), čime su uvedeni novi pojmovi (drugim rečima, domeni regulative i politike), kao što su radio i televizijski servisi, informaciono društvo⁴, audio-vizuelne medijske usluge (servisi) – AVMS. Prema Alabau [7], postoje tri glavna razloga za konvergenciju regulative/politike EU: strateški, legislativni i korisnički. Strateški razlozi odnose se na činjenicu da je EU pod pojmom telekomunikacije tradicionalno podrazumevala telefoniju i prenos podataka, i to od strane monopolizovanih operatora (misli se na stare PTT sisteme). U tom smislu promenom imena u politika elektronskih komunikacija Evropska komisija je proširila domen svog delovanja na oblasti koje u prvim fazama kreiranja sektorske politike nisu bile planirane. Legislativni razlozi su slični. Restriktivne definicije telekomunikacionih mreža u okviru Regulatornog okvira iz 1998. godine su opravdale kreiranje novih definicija, kako bi se regulacijom obuhvatile i mreže za radio i TV emitovanje. Dodatno, razlozi za promenu definicija mogu biti i korisnički, ali i posledica pritiska EU na buduće članice da usvoje nove regulatorne okvire, a samim tim i nekritički prihvate nove definicije. Prihvatajući legislativu EU kao osnovni okvir za inoviranje regulative i politike telekomunikacija, Srbija je takođe došla u situaciju da definiše, usvoji i u praksi „odomaći“ nove pojmove. Dong-Hee Shin [8] koji se bavio regulativom u oblasti emitovanja medijskih sadržaja putem telekomunikacione mreže (kao što je Digital Media Bradcasting – DMB⁵), navodi da je razvoj oba sektora limitiran njihovim regulatornim konfliktom, koji je pre svega vezan za relaciju konkurentnost nasuprot javni interes.

Polazeći od navedenog možemo reći da je rezultat konvergencije mreža i servisa uvođenje novih sadržaja i pripadajućih pojmova (kao što su mediji, informaciono društvo, AVMS) u domen politike telekomunikacija. Sa druge strane, i konvergencija operatora (zajedno sa promenama na tržištu) uticala je na politiku sektora zahtevajući inovativna rešenja kako za poslovnu politiku samih operatora tako i za uslove na tržištu. Dodatno, konvergencija politike podrazumeva i usaglašavanje nacionalnih politika sa onim što je regionalni (Direktive EU) i globalni okvir (standardi ITU). Nicol [9] pored medija, kao posebno polje sektorske politike vidi industriju (pre svega telekomunikacionu i računarsku), a kao sveobuhvatni pojam, pojam politike IKT. On ističe da nacionalna politika IKT mora biti rezultat interakcije sektorskih politika.

2.2. Interakcija sektorskih politika

Koncept Interakcija sektorskih politika razvijen je kako bi se analizirale situacije kada su politike iz različitih oblasti dovedene u interakciju, a sa ciljem definisanja sveobuhvatnih strateških rešenja. Na primer, politike na različitim nivoima (globalnom, regionalnom, nacionalnom, lokalnom) mogu biti u interakciji, i to u cilju uspostavljanja konzistentnih i održivih strategija razvoja; stavovi različitih političkih opcija ili različitih domena delovanja zahtevaju interakciju kada su u pitanju oblasti od zajedničkog interesa. Telekomunikacije (ili šire rečeno IKT) zbog svog strateškog značaja za razvoj ekonomije zasnovane na znanju i ukupnog doprinosa opštem ekonomskom razvoju predstavljaju zonu izražene interakcije različitih politika. Prema Nicole-u [9], interakcija je pre svega prisutna u oblastima kao što su tehnologija, industrija, telekomunikacije i mediji. Ostali sektori (politike) koji su u interakciji sa politikom IKT su: obrazovanje, rad i socijalna politika, zdravstvena zaštita i dr. Na primer, univerzalni servis je pitanje politike telekomunikacija, ali je u interakciji sa socijalnom politikom u domenu obezbeđenja posebnih usluga za osobe sa invaliditetom [10], pa konkretna rešenja zahtevaju saradnju između kreatora politike. S druge strane, inicijative u okviru drugih oblasti (fiskalna politika, politika obrazovanja) mogu biti dodatni podsticaj za ostvarenje ciljeva politike telekomunikacija (veća penetracija servisa, razvoj akademskih mreža za prenos podataka, razvoj širokopojasnih mreža za pristup). Ono što je osnovni cilj analize interakcije politike telekomunikacija sa politikama drugih sektora je da se kroz sinergiju aktivnosti postigne efikasno i efektivno delovanje u pravcu ostvarenja ciljeva.

2.3. Implikacije na modeliranje politike

Izazovi koje konvergencija i interakcija politike telekomunikacija postavljaju pred kreatore politike odnose se na uspostavljanje sistematičnog pristupa koji će omogućiti da se sa jedne strane sagledaju svi aspekti od interesa (konvergencija), a da se sa druge strane optimizuje proces politike kroz saradnju i podelu aktivnosti i zadataka sa zainteresovanim stranama (interakcija). Konkretna rešenja koja će uvažiti navedene karakteristike zahtevaju i konkretnije određenje same politike koja se modelira. Cohen et al. [11] definišu tri tipa politike telekomunikacija:

1) direktna politika (promoviše dostupnost i upotrebu servisa, cilj politike je razvoj IKT);

2) indirektna politika (IKT nisu cilj, već sredstvo za postizanje nekog cilja)⁶;

3) „By the way” politika [12] – odnosi se na korektivnu politiku koja je neophodna zbog neusaglašenosti između različitih ciljeva politike IKT, kao i između politike IKT i realne situacije (stanja sektora).

U kontekstu modeliranja politike telekomunikacija (npr. ocene uticaja, analize trendova i prognoza), direktna politika predstavlja „najjasniju“ oblast s obzirom na raspoloživost indikatora za ocenu. Međunarodna unija za telekomunikacije (eng. International Telecommunication Union-ITU), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (eng. Organization for Economic Cooperation and Development-OECD) i Eurostat prikupljaju veliki broj podataka koji se mogu koristiti u procesu modeliranja, pa se adekvatnost pristupa svodi na adekvatnost metodološkog postupka.

Slična zapažanja mogu se vezati i za indirektnu politiku uz dodatak indikatora koji se bave uticajem telekomunikacija.⁷ Indikatori uticaja telekomunikacija su pre svega razvijeni u kontekstu ocene napretka u izgradnji informacionog društva. Primer su indikatori uticaja definisani u okviru projekta SIBIS⁸: percepcija širokopojasnog pristupa od strane korisnika kao barijere u korišćenju Interneta.⁹ Potreba za definisanjem novih indikatora, koji će uvažiti konvergentnost sektora i interakciju sa drugim oblastima od javnog interesa, predstavlja ključni faktor modeliranja politike telekomunikacija.[13]

„By the way“ politika često proizilazi iz pomenute dve, indirektne i direktne politike, kao posledica međusobne neusklađenosti mera direktne politike i/ili nedostatka koordinacije između indirektnih politika u kojima se preklapaju i ciljevi i aktivnosti. Cohen et al. [11] „By the way“ politiku vide kao prirodnu posledicu intenzivnih procesa regulatorne transformacije i afirmacije inovativnih mera politike i strategije razvoja. U takvim uslovima pojedinačne politike ili prete da ugroze jedna drugu ili uzajamno doprinose efektivnosti svojih mera. Dery [12] kreatore „By the way“ politike naziva „policy takers“ (umesto eng. „policy makers“). Modeliranje u pravcu „By the way“ politike podrazumeva stalni uvid kreatora politike u učinak sektora ali u smislu različitih aspekata ocene i njihove međusobne veze. Pri tom, multidimenzionalnost ocene nije isključiva posledica konvergencije servisa i mreža već izražene interakcije između tehničkih aspekata, društvenih pitanja, ekonomskih i poslovnih faktora, kao i regulatornih zahteva u sektoru telekomunikacija [14]. Implikacije na proces modeliranja idu u pravcu potrebe da se ispitaju uticaji (veze, korelacije) između mera politike i učinka sektora [15-22].

Uzimajući u obzir navedeno, zaključak je da nova paradigma politike telekomunikacija utiče na proces modeliranja u smislu:

· inoviranja indikatora ocene u pravcu većeg obima i sadržaja indikatora kao i njihovog agregiranja u kompozitne ocene[23]

· potrebe za multidisciplinarnim pristupom koji pokriva ocenu različitih oblasti i njihovih politika [13]

· utvrđivanje kauzalnosti između različitih dimenzija razvoja sektora.

U nastavku rada autori analiziraju alate za modeliranje politike telekomunikacija i njihov potencijal za rešavanje navedenih problema.

3. ALATI ZA MODELIRANJE POLITIKE TELEKOMUNIKACIJA

Od svojih „korena“, pedesetih godina prošlog veka, pa do danas analiza politike viđena je kao proces koji se sastoji iz niza sekvencionalnih faza, stadijuma ili nivoa. Ovaj višefazni proces naziva se Ciklus politike (eng. The Policy Cycle) [24]. Ideja o modeliranju politike kroz proces tj. kroz više faza, prvi put je predložena od strane Lasvela [25], kao rezultat težnje da se u nauku o politici uvede multidisciplinarni pristup. Ciklus politike je osnovni okvir ili „podloga“ (eng. template) koji omogućava da se sistematizuju, porede i analiziraju različiti pokazatelji, elementi, aspekti i zavisnosti, kao i da se oceni njihov pojedinačni uticaj i doprinos oblasti za koju se politika kreira. Međutim, ovaj pristup je i kritikovan kako u smislu teoretskih pretpostavki tako i u smislu njegove empirijske validnosti. U osnovi kritike ovog pristupa je da se kroz kvantifikaciju i izolovanu analizu pojedinačnih uticaja i interakcija simplifikuju relacije koje postoje u domenu politike. Ideja o modeliranju kroz ciklus politike je dopunjena (unapređena) uglavnom kroz dalju segmentaciju faza politike na podfaze.

Iako kritikovan, ciklus politike predstavlja najviše razvijen i korišćen pristup za organizovano i sistematično istraživanje politike javnog sektora. Fokus ovog pristupa predstavljaju generički atributi procesa politike, a ne specifična pitanja i institucije.

Takodje, bez obzira na broj faza i njihovo dalje segmentiranje, svi pomenuti modeli ciklusa politike podrazumevaju evaluaciju, odnosno primenu različitih alata za ocenu učinka sektora. Za politiku telekomunikacija ova faza podrazumeva definisanje adekvatnih indikatora ocene koji će zahtevnim statističkim podacima sadržajno dati upotrebnu vrednost; uravnoteženost između obima i stepena detaljnosti odabranih indikatora; izbor odgovarajućeg analitičkog postupka, analizu rezultata i integrisanje rezultata ocene u mere politike. Alati koji mogu biti viđeni kao adekvatni u oceni učinka sektora telekomunikacija, a koji predstavljaju deo procesa modeliranja politike su: mapiranje razvoja (eng. roadmapping), metod scenarija (eng. scenario building tools) i benčmarking.

3.1. Mapiranje razvoja

Mapiranje razvoja (eng. roadmapping) je metoda bazirana na razvojnom putu (eng. roadmap) i u suštini predstavlja vizuelizaciju stanja i budućnosti (npr. budućih pet ili deset godina) uz sveukupno sagledavanje svih relevantnih aspekata. Tri osnovna tipa mapa razvoja u oblasti nauke i tehnologije su: 1) mape zasnovane na znanju (eng.Knowledge Roadmaps, koje se uglavnom koriste u oblasti istraživanja i razvoja i obrazovanja); 2) administrativne mape razvoja (orijentisane ka menadžmentu) i 3) mape tehnološkog razvoja (eng. Technology DevelopmentRoadmaps, koje se koriste za nauku, industriju, politiku i društvo). Za sektor telekomunikacija je od posebnog interesa tehnološko mapiranje razvoja (eng. technology development roadmapping).

U praksi, mape tehnološkog razvoja mogu biti viđene kao skup smernica za ostvarenje ciljeva zajednice ili društva, pri čemu ciljevi mogu biti posmatrani u užem i u širem smislu. U užem smislu, ciljevi se odnose na maksimiziranje performansi sektora (u smislu kapaciteta mreža i servisa) i efikasnosti (u smislu ostvarenja ciljeva uz minimalna ulaganja). U širem smislu, ciljevi se odnose na maksimiziranje ukupne koristi od telekomunikacija u društvenom i ekonomskom smislu, na primer kroz doprinos sektora BDP-u i/ili smanjenje digitalnog jaza, ali i kroz minimiziranje negativnih uticaja na životnu sredinu [26]. U suštini, mape tehnološkog razvoja u telekomunikacijama bliže određuju značaj, odnosno doprinos pojedinih servisa i mreža ukupnom razvoju sektora. Mape razvoja su dinamički modeli koji prate razvoj i identifikuju jazove koji bi mogli da osujete razvoj kako bi se optimizovala alokacija resursa i buduće investicije.

Mapiranje razvoja u okviru modeliranja politike sektora telekomunikacija je naročito dobilo na značaju kada je informaciono društvo postavljeno kao strateški cilj. U WSIS izveštaju iz 2006. godine [27, p.22] analiziraju se dva puta u izgradnji informacionog društva - fiksni i mobilni - koji mogu biti viđeni kao specifične mape razvoja. Međutim, ono što nedostaje ovom pristupu je univerzalnost u primeni, jer je dinamika razvoja uslovljena kako tehnološkim i ekonomskim razlikama područja za koje se politika kreira, tako i komparativnim razlikama između servisa. Istraživanja u regionu Azije pokazala su da je fiksnoj telefoniji bilo potrebno prosečno 16 godina da postigne porast penetracije od 10 do 30, dok je za isti rast mobilnoj telefoniji bilo potrebno prosečno 3 godine [27, p. 14]. Sa druge strane, u istom regionu razlika u vremenu za koje je povećana penetracija mobilnih servisa je marginalna (2,6 godina u razvijenim u odnosu na 3,1 godinu u zemljama u razvoju). Mapiranje razvoja na ovaj način može implicirati zamenu teza, tj. pretpostavku da je proširenje kapaciteta cilj sam po sebi bez jasnih planova za iskorišćenje tih dodatnih kapaciteta. Ovi principi su poznati kao: 1) promovisanje novog servisa bez identifikovanja jasne potrebe na tržištu, najčešće od strane institucija R&D i/ili države (eng. technology push) i 2) promovisanje novog servisa kao odgovora na potražnju korisnika (eng. user pull).

Dobar primer primene mapiranja tehnološkog razvoja u kontekstu politike sektora telekomunikacija predstavlja projekat¹⁰ Evropske komisije (tačnije organizacija: eng. Joint Researche Centre i ESTO – European Science and Technology Observatory) koji je realizovan sa ciljem da se identifikuju glavni društveni izazovi u narednih 20 godina u Evropi i njihova veza sa razvojem IKT. Nalazi ove studije za kreatore politike sektora telekomunikacija su korisni u kontekstu indirektne politike sektora jer se mogu razlikovati oblasti upotrebe i uticaja servisa čime se doprinosi optimizaciji ciljeva politike telekomunikacija. Dodatno, mape razvoja definisane u okviru ovog projekta definišu šta i zašto treba da bude učinjeno ali i kako da se implementiraju mere politike. Kao dodatak aktivnostima u ovoj oblasti, na ITU konferenciji o svetskom razvoju u junu 2010. godine predstavljena je mapa razvoja IKT za naredne četiri godine, gde su mreže naredne generacije (NGN), širokopojasni servisi, bežične tehnologije i Internet definisani kao katalizatori razvoja.

Najjednostavnija metodologija kreiranja mapa razvoja podrazumeva da se najpre identifikuju ciljevi, odnosno ono što je planirano da se realizuje u kratkoročnom (npr. 0-3 godine), srednjeročnom (npr. od 3-5 godina) i dugoročnom planskom periodu (više od pet godina) i to sa dva aspekta, tehnološkog aspekta i aspekta korisnika. Zavisno od ugla posmatranja (principi technology push ili user pull), definišu se izazovi i odgovori na te izazove. Svi izazovi se zatim povezuju sa planskim periodima za njihovo rešavanje i kao izlaz se dobija plan aktivnosti koji je u stvari mapa razvoja (u ovom slučaju eng. Roadmap by technology challenge). Primer za mapu razvoja bežičnih tehnologija dat je u [28].

3.2. Metod scenarija

Metod scenarija (eng. scenario building tools) podrazumeva sagledavanje brojnih međuzavisnih faktora koji mogu biti kvantitativno i kvalitativno izraženi, na osnovu čega se projektuje razvoj u budućnosti i anticipiraju efekti alternativnih akcija. Logika ovog metoda je u analogiji sa prognoziranjem uz uvažavanje bitnih trendova okruženja. Samim tim, za razliku od konvencionalnog predviđanja, metod scenarija uvodi u analizu i moguće diskontinuitete u razvoju, kao i alternativne strategije za svaki ishod budućih promena. Osnovna prednost ovog modela je u njegovom fokusu na budućnost. Međutim, ono što se može postaviti kao okosnica problema primene jeste uspostavljanje balansa između vremenskog perioda sagledavanja karakteristika i perioda na koji se definisani scenariji odnose, kao i broja scenarija. Kao alat politike sektora telekomunikacija, scenario doprinosi donošenju odluka jer ukazuje na promene važnih performansi tokom vremena [29]. Metodološki, ovaj metod se često dovodi u vezu sa pristupom baziranim na kvalitativnoj komparativnoj analizi (eng. Qualitative Comparative Analysis-QCA) i fazi sistemima (eng. fuzzy sets) [30].

Primer primene metoda scenarija predstavlja projekat Evropskog fonda za unapređenje uslova života i rada (eng. Eurofound, the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) koji je 2005. godine razvio četiri različita scenarija za razvoj sektora telekomunikacija u EU do 2010. godine: „Surprise-free“ scenario (referentni scenario), Scenario informaciono društvo; Konstantan napredak i Zastoj u razvoju. Metodologija je podrazumevala da se najpre definišu ključni indikatori performansi u okviru tri dimenzije: potražnja i upotreba, regulativa i politika i strategija tehnološkog i industrijskog razvoja, a zatim da se očekivane vrednosti indikatora definišu za svaki scenario [31, p. 4, 5].Ovakva metodologija korišćena je i pri izradi strategije za razvoj mobilnih servisa do 2020. godine koju je predložila GSM Asocijacija.

Primena ovog metoda u sektoru telekomunikacija je kompleksna. Dinamičnost sektora i promene koje je teško pratiti čine proces njihovog sagledavanja u uslovima ekspanzije gotovo nemogućim. Osnovni problem je što različiti servisi kao i aspekti ocene (pristup, upotreba, uticaj), otežavaju definisanje vremenskog perioda sagledavanja da bi se obezbedio jasan i objektivan uvid u trendove. Primena metoda scenarija bi se odnosila na svojevrsno predviđanje trendova u smanjenju „digitalnog jaza“, odnosno negativnih efekata koje „kašnjenje“ u IKT razvoju nekog područja izaziva, ugrožavajući uključivanje u globalne tokove robe i kapitala. Na taj način, alternativni pravci delovanja bi se definisali pravovremeno i time izbegle posledice „izolovanosti“.

3.3. Benčmarking

Benčmarking je alat modeliranja koji je stekao i najveću popularnost u oblasti politike sektora telekomunikacija, naročito u oblasti informacionog društva. Na svetskom Samitu o informacionom društvu [32], benčmarking je promovisan kao osnovni alat za praćenje izgradnje informacionog društva. Od tog trenutka su se, kako svetske organizacije (a pre svega ITU¹¹) tako i pojedinačni autori [13, 23, 33-37] angažovali u definisanju konkretnog procesa benčmarkinga koji će doprineti modeliranju politike. Dva osnovna modela upotrebe su: benčmarking različitih politika telekomunikacija (eng. Benchmarking of policy) i benčmarking za politiku telekomunikacija (eng. Benchmarking for policy). U prvom slučaju cilj je da se kroz sistematično poređenje identifikuju primeri adekvatnih, dobro definisanih i dobro implementiranih politika. Ovo je u stvari i poseban vid Ex ante analize. Ova analiza se odnosi na pitanje da li je moguće prepoznati elemente dobre prakse u procesu kreiranja politike, a posebno u dizajniranju specifičnih inicijativa podrške koje omogućavaju ostvarivanje ciljeva definisanih politikom. Za potvrdu ovog stava neophodna je uporedna analiza realnih i idealizovanih procesa kreiranja politike. U drugom slučaju benčmarking je proces podrške koji doprinosi fazi evaluacije učinka sektora, a pre svega u kontekstu mere do koje su ostvareni ciljevi politike i može biti viđen kao Ex post analiza. Ex post analiza podrazumeva analizu rezultata različitih inicijativa u približavanju dobroj praksi kroz odabrane indikatore i metodologiju. Osnovno pitanje je da li su ovi rezultati pozitivni ili negativni. Dva dominantna analitička alata u ovom slučaju su Analiza obavijanja podataka (eng. Data Envelopment Analysis) i Kompozitni indikator [13]. Pri tome, treba imati u vidu da striktno razgraničenje između pomenutih načina primene benčmarkinga nije uvek prisutno u praksi. Benčmarking na bazi DOI (eng. Digital Opportunity Index, koji je promovisan na WSIS i od strane ITU) uspostavljen je kao benčmarking za politiku, ali sadrži i elemente poređenja idealizovane i realne politike u okviru postupka normalizacije. Osnovna prednost benčmarkinga je u njegovoj mogućnosti ocene u multidimenzionalnom sistemu indikatora kao i u mogućnosti da se identifikuje ne samo relativna pozicija sektora koji je predmet politike, već i primeri dobre prakse koji mogu biti okvir za dalje (re)definisanje ciljeva, mera, planova i aktivnosti konkretne politike. Nedostatak benčmarkinga je njegova zahtevnost kako u analitičkom tako i smislu resursa potrebnih za benčmarking istraživanja (naročito u domenu kvalitativnih indikatora ocene) [13, 23, 36,37].

3.4. Komparativna analiza – izbor optimalnog pristupa

Izbor alata koji će biti podrška modeliranju politike sektora telekomunikacija, i pri tome uvažiti kako karakteristike samog sektora tako i specifičnosti područja za koje se politika kreira, zahteva, pre svega, definisanje adekvatnih kriterijuma odabira. U Tabeli 1. dat je jedan pristup komparativnoj analizi različitih alata prema kriterijumima koji uvažavaju specifičnosti savremene politike telekomunikacija. U ovom slučaju, alati politike predstavljaju alternative koje se vrednuju prema tome koliko dobro u procesu modeliranja mogu da odgovore na izazove/zahteve definisane kriterijumima (označeno kao nisko – L, srednje - M i visoko-H). Predloženi kriterijumi za ovu analizu su:

1. Podobnost za određeni tip politike (direktna – Dir; indirektna – Ind, By the Way politika – BtW)

2. Uvažavanje konvergencije ili koliko dobro može da odgovori na konvergenciju politike (podkriterijumi su: Da li poseduje multidimenzionalnost u evaluaciji – MD;Da li postoji mogućnost agregacije ocena - MA; Koliki je stepen detaljnosti koji implicira zahtevnost u smislu indikatora koji su ulaz analize i mogućnost jasne vizuelizacije rezultata - SD)

3. Uvažavanje interakcije sa drugim oblastima od interesa ili koliko dobro može da odgovori na interakciju politike (usvojene su tri osnovna dodirna polja: Regulativa-R, Ekonomija-E, Društvo-D)

4. Koliko pomiruje „technology push“ i „user pull“ razvoj servisa?

Tabela 1. Jedan pristup kreiranju okvira za izbor optimalnog alata za modeliranje politike sektora telekomunikacija

Matrica iz Tabele 1. može biti tretirana kao klasičan problem višekriterijumskog odlučivanja, gde je pored izbora kriterijuma i alternativa (potencijalnih alata za modeliranje) potrebno izvršiti i ocenjivanje podobnosti alata prema definisanom kriterijumu, kao i eventualno ponderisanje pojedinih kriterijuma. Kreatori empirijskih studija iz oblasti politike sektora telekomunikacija mogu biti viđeni kao donosioci odluka o ocenama alternativa prema kriterijumima. Dodatna preporuka je da se poređenja vrše po parovima alternativa (eng. Pair-wise comparison) i da se outranking metode (Electre, Promethee, Topsis) koriste kao alat za izbor dobrih rešenja [38]. Time se daje prednost kvalitativnom pristupu sa jasnijim smernicama za kreatore politike.

4. ZAKLJUČAK

Politika sektora telekomunikacija koja ima za cilj proširenje infrastrukturnih kapaciteta, povećanje broja korisnika, veći prihod i efikasnost sektora ali i ubrzavanje društveno-ekonomskog razvoja, zahteva alternativna rešenja u procesu modeliranja. Dve dominantne karakteristike, konvergencija telekomunikacija (posledično konvergencija politike sektora) i interakcija politike sektora telekomunikacija sa drugim sektorskim politikama, imaju za posledicu redefinisanje procesa modeliranja u pravcu uspostavljanja novih kriterijuma za izbor optimalnog pristupa. Mapiranje razvoja (eng. roadmapping), metod scenarija (eng. scenario building tools) i benčmarking su alati koji se izdvajaju kako po velikoj zastupljenosti u konkretnim studijama i analizama, tako i po fleksibilnosti u primeni. Međutim, komparativne razlike između ovih alata zahtevaju da konačan izbor bude rezultat višekriterijumske optimizacije. Razvoj konkretnog metodološkog postupka za izbor optimalnog alata modeliranja politike, kao i proširenje skupa alternativnih kriterijuma predstavljaju oblasti od interesa za buduća istraživanja u oblasti modeliranja politike telekomunikacija.

Literatura

[1] M. A. Ruiz Estrada: “What is Policy Modelling?“, SciTopics, preuzeto u decembru 2010. godine iz http://www.scitopics.com/What_is_Policy_Modeling.html

[2] S. Moss: “ICT and Policy Modelling“, ICT Conference Policy Modelling And Simulation, Lyon, 25-27 November, 2008, preuzeto sa: http://rp7.ffg.at/upload/medialibrary/FP7_workshop_governance.pdf (decembar 2010)

[3] J. Millard: “Political Demands on Policy Modelling—Can they be met and how can ICT tolls assist?“, ICT Conference POLICY MODELLING AND SIMULATION, Lyon, 25-27 November, 2008, preuzeto sa: http://rp7.ffg.at/upload/medialibrary/FP7_workshop_governance.pdf (decembar 2010)

[4] L. H. Roller, L. Waverman: “Telecommunications Infrastructure and Economic Development“, American Economic Review, 91, 2001. pp. 909–923.

[5] O. Uckan: “Weakness of National ICT Policy-making Process in Turkey: The Governance Phobia“, presented at the International Conference on eGoverment and eGovernance, Ankara-Turkey, 12–13 March 2009.

[6] R. Singh, S. Raja: “Convergence in Information and Communications Technology - Strategic and Regulatory Considerations“, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2010.

[7] A. Alabau, (2006): “The European Union and its Electronic Communications Policy, Thirty Years in Perspective” Spanish Vodafone Foundation.

[8] S. Dong-Hee: “Convergence of Telecommunications, Media and Information Technology and Implications for Regulation“, Info, Vol. 8 Iss: 1, 2006, pp. 42-56, DOI 10.1108/14636690610643276, preuzeto u novembru 2010 sa: http://icttoolkit.infodev.org/en/Document.2946.pdf

[9] C. Nicol: ICT Policy: A Beginner’s Handbook, Association for Progressive Communications, 2003

[10]M. Petrović, N. Gospić, D. Bogojević, B. Bakmaz: “Universal Service for Socially Excluded Users“, Telfor Journal, Vol. 1, No. 1, 2009, pp.30-33.

[11]G. Cohen, I. Salomon, P. Nijkamp: “Information–communications technologies (ICT) and Transport: Does knowledge underpin policy? “, Telecommunications Policy, 2002, 26, pp. 31-52.

[12]D. Dery: „Policy By the Way: When Policy is Incidental to Making other Policies“, Journal of Public Policy, 18(2), 1999, pp. 163-176.

[13]M. Petrović, S. Pejčić-Tarle, N. Gospić: “Benčmarking telekomunikacionog sektora – teorijski okvir i metodološke smernice“, Zbornik radova u elektronskoj formi na CD-u Međunarodni simpozijum Symorg, , Zlatibor, 9-12. jun 2010.

[14]B. Stiller: „Telecommunication economics – Overview of the field, Recommendations, and Perspectives“, Computer Science - Research and Development, 2009, Vol. 23, pp. 35-43.

[15]A.Varoudakis, C.M. Rossotto: „Regulatory Reform and Performance in Telecommunications: Unrealized Potential in the MENA Countries“. Telecommunications Policy, Vol. 28, 2004, pp. 59-78.

[16]A. Mattoo, R. Rathindran, A. Subramanian: ”Measuring services trade liberalization and its impact on economic growth: An illustration“, Policy Research Working Paper, No. 2655, The World Bank, 2001.

[17]S.K Majumda: “Incentive Regulation and Productive Efficiency in the US Telecommunications Industry“, Journal of Business, Vol. 70, 1997, pp. 547–576.

[18]H. L. Gutierrez, S. Berg: ”Telecommunications Liberalization and Regulatory Governance: Lessons from Latin America“. Telecommunications Policy, Vol. 24, Issues 10-11, 2000, pp. 865-884.

[19]L.H., Gutierrez: “The Effect of the Endogenous Regulation on Telecommunications Expansion and Efficiency in Latin America“. Journal of Regulatory Economics, Vol. 23, 2003, pp. 257–286.

[20]J.I. Bernstein, D.E.M. Sappington: “How to Determine the X in RPI-X Regulation: A User's Guide.“ Telecommunications Policy, Vol. 24(1), 2000, pp. 63-68.

[21]C. Fink, A. Mattoo, R. Rathindran: “An Assessment of Telecommunications Reform in Developing Countries.“Information Economics and Policy, Vol. 15(4), 2003, pp. 443-466.

[22]F. Rodríguez, D. Rodrik: “Trade Policy and Economic Growth: a Skeptic's Guide to the Cross-national Evidence“, preuzeto sa: http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/skepti1299.pdf , 2000. (septembar 2010)

[23]M. Petrović, N. Gospić, S. Pejčic Tarle: “Benchmarking as a Telecommunications Policy Tool – Benefits from using composite Indices“, Proc. Telfor, Belgrade, 2009, pp. 22-25.

[24]W. Jann and K. Wegrich: “Theories of the Policy Cycle” in Fischer, F., Miller, J. G, Mara Sidney, S. M., Ed. (2007), “Handbook of Public Policy Analysis Theory, Politics, and Methods“, CRC Press Taylor & Francis Group, New York, pp. 43-62.

[25]H.D. Lasswell (1956): “The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis“, College Park: University of Maryland Press.

[26] S. Pejčić Tarle, M. Petrović, D. Petrović: „Novi standardi poslovanja u sektoru komunikacija u funkciji održivosti“, Zbornik radova PosTel 2010, Beograd, 14. i 15. decembar 2010, str. 85-94.

[27]World Information Society Report 2006, ITU, preuzeto sa: http://www.itu.int/osg/spu/publications/worldinformationsociety/2006/wisr-web.pdf (jun 2010)

[28]C. S. Kiong: “National Wireless Communications Technology Roadmap“, preuzeto sa: http://www.mosti.gov.my/mosti/images/stories/DICT/policy/Wireless Communication Technology Roadmap - Public version.pdf

[29]A. B. Moniz: “Scenario-Building Methods as a Tool for Policy Analysis”, from “Innovative Comparative Methods For Policy Analysis”, Ed. Rihoux, B. and Grimm, H., Springer Science, Business Mia, Inc. 2006. pp. 185-209.

[30]C. Ragin: “Qualitative Comparative Analysis (QCA): State of the art and Prospects (with Benoît Rihoux)”, Qualitative Methods 2(2), 2004, pp. 3-13.

[31]Eurofond Report, “The Future of Telecommunications Services: Outline of Four Scenarios”, 2005, preuzeto sa: http://www.eurofound.europa.eu/emcc/publications/2005/ef0567en.pdf (Januar 2010).

[32]Geneva Plan of Action (2003). Document WSIS-03/GENEVA/DOC/5-E. International Telecommunication Union. url: http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0005!!PDF-E.pdf

[33]D. Osimo, K. Gareis: “The role of Inter-regional Benchmarking in the Policy-making Process: Experiences in the field of Information society“, Regional Studies Association conference Paper presented at the Regional Studies Association 2005 conference "Regional Growth Agenda", May 28-31, 2005, Aalborg, Denmark.

preuzeti sa: http://www.empirica.com/publikationen/documents/2005/Osimo-Gareis_aalborg_2005.pdf(januar 2011).

[34]S. Kroder, FG Wilkinson: ”Benchmarking Telecommunications in Developing Countries: A Poland Case”, New. Telecom Quarterly. 3, 2000, pp. 17-27.

[35]P. Xavier: “Monitoring Telecommunications Deregulation through International Benchmarking”, Telecommun. Policy. 20(8), 1996, pp. 585-606.

[36]M. Davidović, S. Pejčić-Tarle: “Benčmarking u sektoru telekomunikacionih usluga", u Zborniku radova konferencije TELFOR, [CD], Beograd, 2005 rad 1.2. Dostupno na: http://www.telfor.rs/telfor2005/index.html

[37]M. Davidović, S. Pejčić-Tarle: “Izbor modela primene benčmarkinga u sektoru telekomunikacija zemalja u razvoju", Zbornik radova konferencije TELFOR, [CD], 2007, str. 13-16.

[38]N. Bojković, I. Anić, S. Pejčić Tarle: “One Solution for Cross-country Transport-sustainability Evaluation using a Modified ELECTRE method”, Ecological Economics, Vol. 69 (5), 2010, pp. 1176-1186.

Autori

Marijana Petrović je diplomirala (kao student generacije) i magistrirala na Saobraćajnom fakultetu u Beogradu, gde radi kao asistent na grupi predmeta u okviru uže naučne oblasti Ekonomija i marketing u saobraćaju i transportu. Objavila je preko 30 radova u međunarodnim i nacionalnim časopisima, kao i na međunarodnim i domaćim konferencijama. Mr Petrović trenutno radi na doktorskoj disertaciju na temu Modeliranje politike telekomunikacija kroz proces benčmarkinga. Član je Jedinstvenog udruženja za kvalitet.

Nataša Gospić je diplomirala i magistrirala na Elektrotehničkom fakultetu u Beogradu, a doktorirala na Saobraćajnom fakultetu, u Beogradu, gde radi u zvanju redovnog profesora. Takođe, kao profesor radi i na FTN u Novom Sadu. Radila je niz godina u sektoru telekomunikacija na rukovodećim mestima i bila glavni i odgovorni urednik časopisa Telekomunikacije. Prof. dr Gospić je objavila dve monografije, dva udžbenika i više od 100 naučnih i stručnih radova u prestižnim međunarodnim i domaćim časopisima i na konferencijama. Rukovodila je i učestvovala u izradi naučnih studija i projekata, kao i zakonskih akata iz oblasti telekomunikacija. Kao pozvani predavač učestvovala je na mnogim forumima i simpozijumima koje je organizovao ITU. Član je Stručnog saveta RATEL-a i Saveta Vlade Republike Srbije za rodnu ravnopravnost.

Snežana Pejčić-Tarle je vanredni profesor Saobraćajnog fakulteta u Beogradu. Angažovana je na grupi predmeta osnovnih, master i doktorskih studija u okviru uže naučne oblasti Ekonomija i marketing u saobraćaju i transportu. Posebno se interesuje za politiku transporta i komunikacija, kao i za upravljanje kvalitetom transportnih i komunikacionih usluga. Šef je Modula „Menadžment i ekonomija u transportu i komunikacijama“ na master studijama Saobraćajnog fakulteta u Beogradu. Objavila je preko 100 radova u međunarodnim i nacionalnim časopisima, kao i na međunarodnim i domaćim konferencijama. Prof. dr Pejčić Tarle je član Jedinstvenog udruženja za kvalitet.

¹Ovaj tekst je rezultat rada na projektu 36022: „Upravljanje kritičnom infrastrukturom za održivi razvoj u poštanskom, komunikacionom i železničkom sektoru Republike Srbije“, koji se realizuje uz finansijsku podršku Ministarstva za nauku i tehnološki razvoj Republike Srbije.

²Commission Directive 2002/77/EC of 16 September 2002 on competition in the markets for electronic communications networks and services. OJ L 249. 17. 9. 2002. P. 21, http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2002/l_249/l_24920020917en00210026.pdf

³Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council, of 7 March 2002, on a common regulatory framework for electronic communications network and services (Framework Directive). OJ L 108. 24.4. 2002. P. 33. http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2002/l_108/l_10820020424en00330050.pdf

⁴Upravo Direktive 2002/77 i 2002/21 u definiciji elektronskih komunikacionih usluga sadrže i pojam usluga informacionog društva. Konkretno, u okviru definicije se upućuje na Direktivu 98/34EC. Ono što je interesantno je da se informacionim društvom bavi Direktiva 98/48[4], a ne 98/34, kako je u definiciji navedeno. Prema Direktivi 98/48 (par. 18) usluge (servisi) informacionog društva su: „...usluge koje se pružaju uz naknadu, na daljinu i elektronskim putem, i realizuju se na individualni zahtev primaoca usluge“ .

⁵ Dong-Hee Shin [8] u svom radu postavlja pitanje da li DMB predstavlja medijsko emitovanje ili telekomunikacije.

⁶Na primer, uvođenje e-učenja sa ciljem da se poveća efikasnost obrazovanja

⁷pored indikatora pristupa i upotreba koji su nezaobilazni u modeliranju direktne politike telekomunikacija

⁸eng. Statistical Indicators Benchmarking the Information Society

⁹U okviru ovog projekta definisani su i tzv. kombinovani (eng. compound) indikatori koji agregiraju više različitih indikatora u jednu vrednost. Ova praksa je danas široko prihvaćena u benčmarkingu informacionog društva baziranom na kompozitnim indikatorima.

¹⁰CROSSROAD Project – A Participative Roadmap on ICT research on Electronic Governance and Policy Modeling, https://www.crossroad-eu.net

¹¹ITU promoviše benčmarking na bazi kompozitnih indikatora kao jedan od osnovnih alata podrške kreiranju politike sektora. Više na: http://www.itu.int/ITU-D/ict/bench/index.html(januar 2011)